上海刑事律师|论社区矫正的执行主体
发布时间:2021-09-14 11:45 作者:admin 来源:新闻资讯
下文由致理至合网上海刑事律师小编转发整理:《刑法修正案(八)》首次将社区矫正写入刑法,标志着社区矫正制度正式上升到法律层面。但修正案仅规定“依法实行社区矫正”,并未明确规定社区矫正的执行主体,这使得我国在试点中形成的公安机关作为社区矫正的执行主体、司法行政机关作为工作主体的双主体模式并未得到根本改变。双主体模式存在与我国现有法律规定相冲突、公安机关和司法行政机关权责不清等问题,而将社区矫正工作统一归于司法行政机关被证明是可行的。因而有待我国在今后的立法中明确司法行政机关的执行主体地位,并设立专门的社区矫正官员,赋予其刑事执法权力。

我国于2003年7月10日,由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》,首先选择在北京、上海、天津、江苏、浙江以及山东三个省市开展社区矫正试点工作;到2005年1月20日,这一试点扩大至河北、安徽等18个省自治区。2009年10月,为了保证社区矫正工作的顺利进行,“两院两部”联合制定下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》,对全面试行社区矫正工作做出了具体规定。由此,社区矫正在全国范围内全面展开。2011年2月25日全国人大常委会表决通过的《刑法修正(八)》规定了依法实行社区矫正,这一概念首次被写入刑法。《刑法修正案(八)》有关社区矫正的规定标志着社区矫正制度正式上升到了法律层面,是社区矫正法律制度建立的重大标志,对于建立和完善中国特色的社区矫正制度和加强和创新司法领域的社会管理,具有十分重要的现实意义。(1)但我们也注意到修正案八对于社区矫正执行主体的规定仍然留下了遗憾,如修正案仅规定对被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释的罪犯“依法实行社区矫正”,但没有明确规定执行的主体。因而从我国社区矫正开始试点时就已经存在的关于社区矫正执行主体的争论并没有因为刑法修正案八的通过而结束。

一、社区矫正执行主体的现状及存在的问题

所谓社区矫正的执行主体是对社区矫正的基本原则、程序、具体方式以及效果进行全面管理、操作、检举和负责的机构。[1]由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》第3条第4款规定:“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作,会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察,组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作。”同条第5款规定:“公安机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察,依法履行有关法律程序。对违反监督、考察规定的社区服刑人员,根据具体情况依法采取必要的措施;对重新犯罪的社区服刑人员,及时依法处理。”从通知的规定看,公安机关仍然是社区矫正工作的执行机关,而在实践操作工作中,司法行政机关则成为事实上的执行机关。[2]因而在目前我国社区矫正执行主体在理论上与实践中就存在较大的问题。

1、关于社区矫正执行主体的法律规定存在冲突

根据通知的规定,社区矫正的适用范围主要包括下列5种罪犯:被判处管制的、被宣告缓刑的、被暂予监外执行的、被裁定假释的以及被剥夺政治权利。根据《刑法修正案(八)》修改之前的刑法规定,管制、剥夺政治权利的执行主体是公安机关,对于被宣告缓刑的犯罪分子由公安机关交所在单位或基层组织考察,对于被假释的犯罪分子,由公安机关予以监督。而根据《刑事诉讼法》第214条的规定:“对于暂予监外执行的罪犯,由居住地公安机关执行,执行机关应当对其严格管理监督,基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。”第217条规定:“对于被判处缓刑的罪犯,由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察”、“对于被假释的罪犯,由在假释考验期内,由公安机关予以监督”,第218条规定:“对于被判处管制。剥夺政治权利的罪犯。由公安机关执行。”而根据《通知》的精神,司法行政机关应该是社区矫正的主要执行主体,公安机关只是起配合作用。在目前的社区矫正实践中,也确实是由乡镇、街道的司法所负责社区矫正的具体工作。因而,对于社区矫正的执行主体,我国《刑法》、《刑事诉讼法》与《通知》的规定以及具体司法实践是有冲突的。虽然修正案八已经注意到该问题,并将公安机关执行管制、考察缓刑以及监督假释的规定修改为“依法实行社区矫正”,但并没有明确规定由哪个机关具体负责社区矫正的执行,这不能不说是一个遗憾。

2、公安机关与司法行政机关在社区矫正中的权责无法确定

上文已经提到,根据我国现行刑法和刑事诉讼法的规定,公安机关负责对管制、缓刑、假释、剥夺政治权利、暂予监外执行的监督和考察,是这五种罪犯的刑罚执行机关,但通知又将这五种罪犯规定为社区矫正的对象。在《通知》中,确立了司法行政机关作为社区矫正的牵头主体。因而公安机关与司法行政机关在社区矫正工作中的关系难免牵扯不清。现行的“双主体”模式下,司法行政机关虽然实际从事社区矫正的执行工作,但不具备承担执行社区矫正的法律后果的能力。而公安机关虽然没有实际从事社区矫正的法律后果的能力,但法律上仍需承担社区矫正执行工作的法律后果,而公安机关与司法行政机关是什么关系,法律上没有做出规定,两者之间的权利义务则无法确立。[3]也有学者指出,执行主体的双模式虽然加强了对社区服刑人员的监管力量,但在实践中,由于由两个部门共同管理,出现多头指挥、多头交办任务,多头检察、多头要数据的现象,在一定程度上存在着职责不清、界限不明、衔接不力、效率不高、都负责又都不负责的问题。[4]这就影响了社区矫正执行的统一性,不能有效地对社区矫正工作进行整体规划和统筹管理,导致社区矫治教育的质量不高。

3、实际从事执行工作的司法行政机关的法律地位没有得到法律的确认

从我国目前社区矫正的试点情况来看,具体负责社区矫正执行的是乡镇、街道的司法所。但乡镇、街道的司法所的主要职责是人民调解、法制宣传、法律服务、法律援助、安置帮教和司法信访,不论从工作性质还是从法律授权上,乡镇、街道的司法所都不具有刑事执法权的性质。依照政策,社区矫正的权限归属司法行政部门,司法所除上述法律职能外,还得承担管理督导特定犯罪人的职责,但他们真正介入相关事务时缺乏执法权。[5]根据《通知》规定,司法行政机关对社区矫正对象应负管理、惩罚、教育、帮助的责任,但一些与监管密切相关的职责如:决定矫正对象参加义务劳动的内容和时间,批准或拒绝矫正对象外出的请求等,却没有赋予司法行政机关;在违反社区矫正管理制度的处罚机制当中,没有赋予司法行政部门采取必要的临时强制措施的职权。[6]为了暂时解决司法所社区矫正权利根据缺失的问题,试点地区一般都抽调监狱、劳教警察到司法所,协助其进行监督管理工作。但这毕竟只是权宜之计,不能从根本上解决司法所的职权限制问题。[7]我国司法行政部门的尴尬定位,导致其对社区矫正的执行工作缺乏强制力和威慑力,难以有效的开展社区矫正工作。

4、试点省份社区矫正的执行主体不一

由于目前法律并未明确规定社区矫正的执行主体,因而各地对社区矫正的执行主体进行了探索。主要分为两种情况:一是增设专门机构。如2003年上海市成立了市社区矫正办公室,核定编制20名,下设综合处、矫正处、联络处、安帮处4个职能处;一是增挂机构。即在司法行政机关内部相关职能处(科)室如基层管理、帮教安置或监狱劳教管理处(科)增挂社区矫正管理处(科)。两块牌子一套人马合署办公。目前浙江省的大部分市、县(市、区)大都采取这一方式暂时解决社区矫正工作管理机构问题。[8]社区矫正制度目前已在我国全面铺展开来,为避免执行主体不一带来的执行混乱局面,法律有必要明确规定社区矫正的执行主体。

一、司法行政机关作为社区矫正执行主体的合理性论证

由司法行政机关负责社区矫正的执行工作具有理论和实践的合理性,下面将详细论述:

1、侦查权与刑罚执行权应分别由不同的机关来行使

基于现代社会专业分工的细化及权力制衡的需要,对案件的侦查、起诉、辩护、审判及裁判的执行等诉讼职能由不同的机关和法律服务机构承担,各机关或机构的工作只构成诉讼的一个阶段,一个机关以行使一种权力为主,以体现相关职权在体制上的制约关系。[9]公安机关是犯罪的侦查机关,其担负的重要职能是打击犯罪,维护国家安全与社会稳定,如果侦查权与刑罚执行权都由公安机关行使,会造成两种职能的冲突,很容易滋生腐败。而社区矫正工作是以教育、感化、挽救、说服为主要内容的工作,而且《通知》将社区矫正定义为是与监禁矫正相对的行刑方式,是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。可见社区矫正的性质是非监禁的刑罚执行活动同公安机关的职能特点不符合。在整个刑事诉讼过程中,只有司法行政机关没有参与侦查、起诉和审判活动,在整个刑事诉讼过程中是全新的角色,刑罚的执行应当是由司法行政机关负责的任务,所以社区矫正作为刑罚执行活动理应由司法行政机关来负责执行。

司法行政机关作为社区矫正主体也符合我国刑事执行一体化的趋势。所谓刑事执行一体化,即在刑罚执行实行统一的刑事执行法律规范调查的基础上,结合我国现行的刑事司法组织体系,逐步建立专门、统一、健全的刑事执行、行刑司法体制,以实现对基本性质一致、价值取向相同的行刑司法活动统一规范、统一管理。侦查、起诉、审判、执行四个司法基本环节协调衔接,相互联系,共同构成一个完整的刑事司法活动整体。[10]目前我国司法行政机关已经在负责监禁刑的执行工作,将非监禁刑的执行从公安机关手中转移到司法行政部门负责,这样会有利于统一规范刑罚执行工作,也会更加有利于资源的整合,提高刑罚执行的效益。

2、司法行政机关具有执行社区矫正任务的优势

首先,司法行政机关由于无须参与到刑事侦查、起诉、审判过程中,可以集中精力于刑罚执行,与其他司法部门相比,会有更多的精力用于非监禁刑的执行。

其次,司法行政机关作为监禁刑执行的主管机关,在执行方面已经积累了丰富的经验,社区矫正可以予以借鉴。在管制、缓刑、剥夺政治权利、假释和监外执行这五类适用社区矫正的对象绝大多数来自于监狱。监狱本身就是司法行政机关的组成部分,这对于矫正对象的移送与接收以及对象的管理都有具备其他机关无法比拟的优势。而且司法行政机关多年来担负着法律保障、法律宣传、法律服务、调解工作和刑满释放人员的帮教工作等多种需要深入群众才能完成的任务,市级以上还承担者劳改、劳教场所的监管职责,善于做细致的罪犯改造和帮困解难工作,具有广泛的群众基础、刑罚执行经验及对刑释人员的帮教经验,而这些正是开展社区矫正工作得天独厚的有利条件。[11]因而由司法行政机关负责社区矫正工作是适宜的。

再次,我国已经形成了较完善的、遍及基层的司法行政机构体系,有较健全的基层组织,可以在不增加太多人力、物力的情况下,建立起较完善的执行机构体系。[12]省辖市人民政府和地区行政公署普遍设立了司法局(处)。县(县级市、市辖区)人民政府设立了司法局。乡镇人民政府和街道办事处设立了司法所(司法办公室),普遍配备了司法助理员。

最后,试点的经验也表明,司法行政机关作为社区矫正的主体是可行的。2003年以来,社区矫正工作从无到有,从试点到全面试行,各地累计接收社区服刑人员已达48.7万人,在实践中积累了许多成功经验,形成了由司法行政机关牵头组织实施、负责执行,人民法院、人民检察院、公安机关分工负责、协调配合,司法行政系统的监狱、劳教、法律援助、安置帮教相互支持、密切合作,民政、人保等部门和社会力量广泛参与、共同推进的工作格局,基本建立了相互联系、相互衔接、相互配合的新型刑罚执行体系,逐步健全、完善了对社区服刑人员的教育矫正、监督管理和帮困扶助等一系列行之有效的工作机制和措施,实现了法律效果、政治效果与社会效果的高度统一。[13]

3、国外经验的借鉴

国外的经验来看,大多数实行社区矫正的国家都设有专门的社区矫正机构,并大多数是隶属于司法行政机关负责,也有的国家或者地区将专司司法行政职能的部门称之为内务部、法务部或者法务局等。如美国的社区矫正机构设置分为两级。联邦一级,司法部下设监狱局,监狱局分管联邦的监狱和社区矫正工作,与各州的社区矫正机构不存在指导或管理的隶属关系。全国没有统一的社区矫正执行机构。各州分别有自己的制度体系,大部分州均设有矫正局,负责各州的监狱和社区矫正的管理。[14]日本法务省设有社区矫正局,社区矫正局下面有8个地区假释委员会,这8个地区假释委员会分别对应于高等法院的管辖区。[15]英国负责社区矫正的工作机构在中央一级为内政部国家缓刑局国家缓刑局接受内政大臣直接领导,缓刑局由负责社区矫正执行和资源设施装备的两个部门组成。在全国(主要是英格兰和威尔士)的10个行政大区的42个区设有地方缓刑服务局,直属国家缓刑局指导、管理和监督。[16]这些具有成熟的社区矫正经验的国家的社区矫正执行主体的设定值得我们国家予以借鉴。

二、社区矫正执行主体的完善

1、立法的完善

前文已经提到,我国刑法修正案虽然已经意识到公安机关作为社区矫正的执行主体的弊端,并将相应地修改为“依法实行社区矫正”,但并未明确将司法行政机关作为社区矫正的执行主体,这使得司法行政机关在社区矫正执行工作中仍然处于名不正言不顺的尴尬地位。关于社区矫正执行主体的立法完善的任务就应当寄希望于刑事诉讼法的修改以及社区矫正法的制定。所以,应加快刑事诉讼法的修改和社区矫正法的制定,以尽早使得司法行政机关获得社会矫正执行主体的合法地位。

2、专门的社区矫正官员的设立

社区矫正是一项专业性和法律性很强的工作,完成这项工作的专业人员不只需要具备法律方面,更需要的是心理学、社会学、精神病学等方面的知识,而且还要具备比较丰富的社会经验,擅长与人沟通和交流。从社区矫正的开放性来看,对于社区矫正的对象管理会是比在监狱进行教育改造更为复杂和艰难的工作。而从我国目前的情况来看,具体负责社区矫正工作的人员是街道或乡镇司法所的工作人员,他们大多数缺乏刑事执行法方面的专业知识,很多人没有接受过专业法律方面的学习。所以,在社区矫正工作再全国全面铺展开来之际,必然需要大量的社区矫正的专业人员。我们可以借鉴西方国家的缓刑官和假释管来设立专门的社区矫正官员纳入公务员系统,赋予其刑事执法权力,并对其进行专门的认证资格考试,以期提高我们国家社区矫正人员的素质和水平。

3、社区志愿者的参与

由于社区矫正是在社区中实施的,注重社区和犯罪人的互动以达到社区和犯罪人的融合,因此社区矫正十分重视利用当地社区人力资源做社区矫正工作,与监禁刑相比,大量利用社会工作人员、社会志愿者等非专业人员,是社区矫正的最大特点。[17]目前我国社区矫正试点过程中并未将社区志愿者广泛的纳入进来,有些地方只是硬性地将村委会主任或居委会主任规定为社区矫正志愿者。在社区矫正制度在全国全面铺展开来之际,应广泛吸纳社区居民作为社区矫正辅助执行主体,这将有利于社区矫正工作的深入开展。

综上所述,社区矫正虽已写入刑法典,但并未明确规定社区矫正的执行主体不能不说是一种遗憾,试点中形成的司法行政机关和公安机关双重执行主体的模式并得到改善。我国应加快社区矫正的相关立法工作,正式明确司法行政机关作为社区矫正工作的执行主体,逐步改变现有的公安机关作为执行主体,司法行政机关作为工作主体的这一弊端凸显的状况。

参考文献 

[1]周静:“浅谈社区矫正执行主体”,载《大众商务》2009年第9期。

[2]杨高峰:“社区矫正执行主体的合法性问题探讨”,载《检察实践》2005年第3期。

[3]周杏:“我国社区矫正执行主体的法律定位”,载《中国司法》2009年第4期。

[4]刘强:“我国社区矫正试点中的管理体制弊大于利”,载《法学》2005年第9期。

[5]郝川:“社区矫正制度实施与完善机制研究——以社区矫正主体为视角”,载《西南大学学报》2010年第4期。

[6]周杏:“我国社区矫正执行主体的法律定位”,载《中国司法》2009年第4期。

[7]刘东根:“公安机关与社区矫正——兼论社区矫正执行机构的构建”,载《中国人民公安法学学报》2006第3期。

[8]葛炳瑶主编:《社区矫正导论》,浙江大学出版社2009年版,第39页。

[9]孙业群著:《司法行政权的历史、现状与未来》,法律出版社2004年版,第228页。

[10]力康泰、韩玉胜、袁登明:“刑事执行一体化初探——刑罚实现的制度性思考”,载www.csscipaper.com,2011年7月15日。

[11]但未丽著:《社区矫正:立论基础与制度构建》,中国人民公安大学出版社2008年版,第199页。

[12]刘东根:“公安机关与社区矫正——兼论社区矫正执行机构的构建”,载《中国人民公安法学学报》2006第3期。

[13]姜爱东:“关于社区矫正立法中的几个问题”,载《中国政法大学学报》2010年第6期。

[14]种若静:“美国社区矫正制度”,载《中国司法》2008年第10期。

[15]林文学:“日本社区矫正制度及启示”,载《人民调解》2004年第8期。

[16]司法部基层工作指导司:“英国社区矫正制度”,载《中国司法》2004年第11期。

[17]王琪著:《社区矫正研究》,知识产权出版社2007年版,第135页。

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